成都市统筹城乡发展中耕地保护、土地流转和农村劳动力转移的做法与经验
作者:   发布日期:2010-04-27 09:35:16   查看次数:30479 次
摘 要:

2003年,成都市以科学发展观为指导,抓住城乡发展不协调这个主要矛盾,围绕解决“三农”问题这个重点,实施了城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略,大力推进城乡一体化。2007年,成都市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。纵观成都市6年来的经验,成都市在推进城乡一体化过程中,切实解决好了耕地保护、农业产业化和农村劳动力转移三大重点问题,在这三个方面摸索出了一些有宜的经验和有效的做法,具有一定的普遍意义和推广价值。

一、成都市统筹城乡的经验和做法

1、采取综合措施,严格保护耕地

如何保护耕地,是统筹城乡发展必须解决的一个问题。成都市通过规划控制、加强督察和建立耕地保护补偿机制,探索出了一条法律、行政、经济等措施相配套、政府和广大群众相结合的保护耕地的综合办法。

一是建立耕地保护基金。2008年,成都市出台了《关于加强耕地保护,进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》(以下简称“一号文件”),制定了耕地保护基金使用管理办法和基金筹集与使用管理实施细则。耕地保护基金由市、县两级财政设立,补贴标准为基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元,补贴标准可根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况作调整;补贴的90%作为农民的养老保险金,划入其社保账户,剩余的10%作为耕地流转担保资金和农业保险补贴。为了推进耕地保护基金制度的落实,成都市制定了一系列配套措施,包括:耕地保护登记、签订耕地保护合同、强化耕地保护目标责任监管等。2008年,成都市签订了12.6万亩耕地保护合同,累计支付耕保基金4430万元。

二是进行土地整理,提高土地利用效率。成都市耕地一直存在中低产田比重较大、田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多的问题,不适合农业规模经营发展。为了解决这个问题,成都市在推进统筹城乡发展过程中实施了以农村土地进行整理的“金土地工程”。根据测算,按照规划完成土地规模整理后,通过对农村田、水、路、林、村的综合整治,调整优化土地利用结构和布局,成都平原可新增耕地10%以上;通过引导农民集中居住,全市可腾出42万亩集体建设用地,还可推动城市基础设施、公益设施向农村延伸和覆盖。截止2008年底,成都市已完成土地整理项目85个,投入资金33亿元,整理土地面积达100万亩,新增耕地134万亩;投入12亿元,统一规划建设了农民集中居住区和聚居点235个,建设农民新居252万平方米,实现了72万农村居民集中居住。

实践证明,成都市建立耕地保护基金制度,以及为之制定的一系列配套措施,有效的保护了统筹城乡发展过程中的耕地特别是基本农田,确保了耕地总量不减少、质量稳步提高、粮食生产能力不降低,提高了农民保护耕地的积极性和主动性,是一个行之有效的耕地保护创新机制。

2、推动土地流转,发展农业产业化

2008年成都市“一号文件”启动了农村产权制度改革试点,探索建立符合市场经济规律的现代农村产权制度,摸索出了“确权-颁证-流转”的土地流转模式。

一是开展农村集体土地和房屋的“确权、颁证”工作,落实农民对土地和房屋的财产权。按照有关法律、法规,制定登记确权管理办法,对农村集体土地发放所有权证和使用权证,对农村房屋发放房屋所有权证。截止20092月,全市共有228个乡镇、1821个村(社区)启动了农村产权确权工作,涉及农户131万户,已完成确权颁证55.89万户。

二是探索农村产权流转,促进农村资源向资本转变。成都市制定了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》等政策措施,促进农用地承包经营权、未利用地承包经营权流转;探索建立集体建设用地使用权出让制度,集体建设用地使用权可以出让、转让、出租、作价入股等形式实现市场流转;探索农村房屋的产权流转。成都市在全国率先成立了农村产权交易所,建立起了市、区县、村三级农村产权流转有形市场。截止2008年末,全市农村产权流转3.4万宗,交易额15.3亿元。

三是结合灾后重建,推进灾后农村土地、房屋产权抵押担保贷款。成都市成立了农村产权流转担保公司,受灾农户自建住房,可以申请用集体建设用地使用权或新建房屋所有权向公司抵押,获得贷款担保。农村产权流转担保公司还为土地承包经营权等农村产权的流转交易提供担保,土地流转后业主要交纳一定的担保金给担保公司,一旦业主不能支付给农民土地流转金,担保公司将赔付农民的土地流转金,确保土地流转和规模经营的有效进行。

通过这些政策和措施的实施,按照依法、自愿、有偿的原则,采取转包、租赁、入股等形式,稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中,实现土地流转、规模经营和农民增收。截止2008年底,成都市累计流转农用地面积已经达到302.7万亩,其中耕地流转面积达到226.2万亩,农用地流转50亩以上规模经营达到197.4万亩,1000亩以上规模经营业主达到405个;培育规模以上龙头企业657家,农业产业化带动面达66.7%。各区(市)县在规划的指导下,引进业主发展设施农业、观光农业、体验农业、都市农业,涌现出一大批成功模式,如双流县昆山村的“土地有偿流转,业主规模经营”模式;邛崃市羊安镇汤营村的“土地量化入股,集体统一经营”模式;金堂县转龙镇大桥村的“土地量化入股,农民与企业合作经营”模式;龙泉驿区大面街办龙华村的“开发农村集体建设用地,发展规模经营”模式等。土地流转和农业规模化经营,使得农民收入按照“租金+薪金+股金”的结构大幅增长,2008年农村居民人均纯收入6481元,增长14.9%

3、促进农民转移就业,多渠道增加农民收入

为了解决统筹城乡和土地规模化经营后农村富余劳动力的转移问题,成都市围绕户籍制度、就业制度和社保制度进行了一系列的探索,力图从制度上破解农村富余劳动力的顺利转移和充分就业。

在户籍制度方面,成都市在全市推行一元化户籍管理制度,取消了农业和非农业户口的划分,撤除了阻碍农村劳动力自由流动的户籍制度。在就业制度方面,把农民就业纳入整个社会就业的制度安排,完善了就业普惠、就业扶持、就业援助三大就业制度,建立了就业目标、就业政策、就业市场、就业培训、就业工作、就业援助六大统筹城乡就业体系,免费提供就业公共信息服务和技能培训;基本建立起劳动力资源配置市场化、服务管理规范化、保障机制制度化的城乡就业促进体系,被国家列为统筹城乡就业试点城市。在社保制度方面,成都市坚持“制度构架统筹城乡、待遇标准城乡衔接、机构设置城乡统一、经办操作城乡一致”的工作思路,建立健全覆盖城乡居民的社会保险制度。

农村富余劳动力的转移方式,目前主要采取本地转移和异地转移两种途径。按照“政府统筹、部门协作、社会参与、科学规划、产业带动、有效培训、政策扶助、配套服务”的总体思路,成都市通过引导培训、技能培训、订单培训、创业培训等,帮助农民充分掌握就业技能;通过产业带动、自主创业、就业援助、劳务输出等方式,帮助农民实现就业。在本地转移方面,充分发挥成都市第三产业发达的优势,吸纳农村富余劳动力;实施项目带动,提高商贸、房地产、旅游及现代服务业等产业的就业吸纳能力,创造就业岗位。在异地转移方面,通过建立外出务工人员“培训基地+用工企业”、“劳务公司+用工企业”、“劳务基地县+输入基地”等劳务输出机制,打造劳务品牌,不断扩大农民劳务输出规模。

二、成都市统筹城乡发展面临的新问题及措施建议

(一)耕地保护必须加大法制化、规范化力度,且长期坚持不松懈

耕地减少对粮食安全是一个巨大的威胁,而一些地方政府和群众都有把耕地转变为建设用地的冲动,因此在统筹城乡发展过程中,要切实保护好耕地不仅要制定更加严格的耕地保护制度,更重要的是要调动群众保护耕地的积极性,把保护耕地变为各级群众的自觉行动。建议在现有的法律法规和保护模式的基础上,制定更为健全的耕地保护体系,实施更为严厉的耕地保护“严刑峻法”。应加强农村集体经济组织的建设,进一步明确农村集体经济组织应当承担的耕地保护的主体地位和保护责任,增加农用地特别是耕地的评等定级定产制度,加强对流转出来的土地使用情况的监控。对于改变耕地用途而造成农用地特别是耕地数量减少、质量降低者,不仅要取消补贴,还要追究法律责任。应进一步建立更加科学的土地分类登记制度,建议将以经营性养殖用地、工厂化作物栽培用地、人工开挖的坑塘养殖用地、晒谷场硬化用地等间接服务于农业生产的用地,纳入农业建设用地的范畴,使其与直接用于农业生产的耕地、园地、林地区别开来,推进农用地用途管制制度的实施。

(二)土地流转存在制度障碍,经营风险大,政策稳定性差,应尽快明确土地流转的产权问题,加快农村市场化进程

目前土地流转中实际允许且能够流转的是林地、土地经营承包权,土地特别是农村集体建设用地本身是不允许流转交易的;农村房屋的交易有限制,实际上也很难实现流转交易;土地指标不允许跨区域使用,社会资本难以进入农村产权交易。因此,交投不活跃,场外交易多于场内交易,土地流转遇到制度上的障碍。建议重新审视农村土地政策、农村房屋政策和农村金融政策,探索新的情况下促进农村产权改革的改革措施。

经过前一段时间的土地流转,成都市在确权、颁证等方面遇到了一些问题。如土地确权中,土地承包时在土地分类面积方面存在的问题有:实测面积与计税面积、坡地面积与投影面积、台帐面积与产量面积等存在很大的出入,按哪个面积计算土地承包权、耕保金,均涉及到农民的切身利益,也涉及到国家的国土二调;按户调整承包土地的问题,国家不准调整,但是很多地方在“村规民约”的合议下,一直在进行二轮调整,导致“村规民约”与国家政策之间的冲突,出现了分户承包的要求等问题;土地整理腾出来的土地指标的跨区域使用问题;至于这次确权之后,到土地承包期满时,已经确权的土地如何再次确权,再次确权涉及到的利益调整会不会与《物权法》产生矛盾,都是值得深入研究的问题。建议政府深入研究此类问题,从法律法规、公共政策和制度层面解决大的本质性的问题,如农村土地政策、农村房屋政策、农村金融政策、公共财政农村投向保障机制等,从根本上解决农村产权问题,避免日后的维稳风险。

土地流转、集中经营后的风险必须重视。由于农业生产周期长,农业生产的自然风险和市场风险大,再加上农村市场化程度低、投资环境不好,使得经土地流转而获得集中规模经营的龙头企业、农村经合组织、农村专合组织面对极大的经营风险,一旦龙头企业的经营出现困难,农民的利益就难以得到保障。建议政府深入研究农业生产补贴的科学的合理的数量、种类和补贴方式,切实帮助龙头企业、经合组织和专合组织做大做强。继续深化农村市场经济体制的改革,提高农业生产的专业分工程度和市场化程度,改善企业经营环境,鼓励企业加大投入,分散经营风险。

在土地流转中,由于土地产权的集体所有性质,导致企业介入时,实质上是难以明晰产权归属的,经常会受到当地政府更迭等事项的干扰。目前反映出来的最不稳定的政策,当属规划,规划的变动对企业的发展有时甚至是灾难性的影响。其次,土地流转中的政府责任也不够明确,比如,企业建好集中居住区后,公共配套设施,如道路、医院、学校、垃圾处理、文化设施等的配套建设,政府责任不甚明确。第三,企业进园区的问题,主要反映在园区成立之前的企业,是不是要一刀切的进入园区;进入园区的企业,有相当一部分企业交了钱仍然拿不到土地使用证,导致企业无法获得贷款等经营所需资源,使得企业不敢加大投入。建议政府加快研究出台流转后的土地所有权或使用权,给企业一个比较稳定的、比较明确的说法,以便让企业放心经营、放心投入。必须认识到农业企业比工商企业更加脆弱这一事实,尽力保持规划等政策的稳定性;政府尤其应该尊重法律,不管是对买的地还是租的地,均应尊重合同。建议政府对企业进园区的问题,以有利于企业发展为标准,采取经济杠杆解决,最好不要搞一刀切。

(三)农民充分就业和收入增长持续保障难度大,必须大力发展农业生产,加强技能培训

目前,统筹城乡发展中在农民就业和增加收入方面初见成效的地区,大多是在政府、企业等外力的强行推动和帮助下取得的,农村的农业产业化并未真正成长、成熟起来,自我造血功能极弱,人口红利也未得到体现。

建议把统筹城乡中的农民就业问题放到首位来考虑,因为就业事关重大。在土地流转过程中,应把提供持续的、充足的就业培训和就业岗位作为前提条件加以考察、确定。为此,必须加大力度推进农村市场化进程,大力发展农业生产。要像上个世纪90年代初实行城市市场化进程、支持民营企业发展那样,推进农村市场化建设。

建议设立农村劳动力转移基金,确定效果好的职业技术学校建立农村劳动力培训基地,为农民提供常态化的技能培训,提高农民就业能力和人口红利。

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