政协大会集体提案:关于加强对城市公共资源管理的建议
作者:   发布日期:2010-02-24 10:31:19   查看次数:24297 次
摘 要:

随着公共基础设施投入的加大,城市公共资源的数量和种类日益繁多。由政府投资建设,或者政府通过特许权协议由企业投资建设的公益性设施,属于经营性公共资源,如劳动人民文化宫、青少年宫、万里号、廊桥等,还有如像沙河整治后留下的经营性公共资源——呈祥东馆、沙河廊桥、东篱翠湖等地,以及道路和公共空间广告经营权、出租车运营权、政府投资建设的大量体育和文化设施等。由于这类公共资源为数很多,如果缺乏良好的管理制度,不仅可能因经营管理水平低等原因而导致低效率,还可能因为在取得其经营权方面缺乏公开性、透明性、竞争性,导致寻租腐败、经营权的获取不公正等问题。此外,在国有经营性公共资源经营权配置的过程中,如果缺乏充分的竞争,也不能形成有效的价格发现机制,致使国有服务设施不能最大程度地获得应有的收益。

一、存在的主要问题

目前,在经营性公共资源经营权的管理上,成都市实行部门管理,形成了对公共资源的部门分割管理体制。

1、容易形成部门利益,导致各部门在编制出让计划、订立特许经营权合同,以及对特许经营者进行监管的过程中,过分偏重商业利益,忽视这部分公共资源的公益性,如青少年宫、劳动人民文化宫、各区的体育文化设施等。

2、可能导致利用公共资源寻租腐败。其问题突出体现在经营性公共资源经营权招标拍卖的过程中,如信息公开度不够、过程不够透明,可能导致损公肥私的权钱交易行为。

3、由于追求部门利益,可能导致各部门忽视其政策和行为的法律依据,未经听证和法律咨询就单方面执行某些于部门有利的政策。

4、在经营性公共资源经营权利用方面,政府部门拥有较大的自由裁量权,而缺少一个公共决策机制来规范部门行为。

5、在某些经营性公共资源经营权的招标拍卖方面,由于竞争性还不够强,不利于准确发现服务性公共资源经营权的市场价值。比如,在成都市文化旅游资源经营权的配置上,就采取了由政府相关部门组建集团公司,垄断性经营诸如宽窄巷、锦里等等旅游资源。

二、建议

1、创新服务性公共资源管理体制,改变部门分割的管理体制

成立成都市公共资源交易委员会,由市人大、市政协、市政府相关职能部门派员组成,并吸纳市民代表参与,负责制定政策、审查政策的法律依据、依据法规审批经营权出让方案、协调经营权出让中的重大事项和问题,并负责组织相关政策的法律咨询和听证组织工作,监督相关政策的执行情况。

在公共资源交易委员会下,设立成都市公共资源交易中心,统一管理包括服务性公共资源在内的可经营公共资源,将原赋予各部门与经营权有关的职能划归该部门,负责与各职能部门协调,编制服务性公共资源经营权出让计划;组织实施经营权的招标拍卖;经营权运用的监管等具体工作。

2、对服务性公共资源,依据其性质进行分类,并确定分类管理政策

建议将服务性公共资源分为:(1)以公益性为主的资源,如劳动人民文化宫、青少年宫、博物馆、公共艺术馆、各类教育基地等等。对这类服务性资源,应确定公益性为主,兼顾商业性的原则,只能允许利用其附属商业设施进行商业活动。(2)以商业性为主的项目,如府南河、沙河治理过程中投资建设的河道沿线可用于餐饮、酒吧、茶馆和各种娱乐服务设施,应确定商业性为主、兼顾公益性的原则,可通过公共资源交易中心组织经营权的招标和拍卖,并通过特许权合约规定双方的权责利,约束和规范经营者的商业行为。(3)公益性和商业性平衡的项目,如宽窄巷、锦里等,由于这类项目占用了较大的城市空间,而且这些项目本身就具有塑造城市形象、保护传统文化的功能,因此对这类资源应确定公益性和商业性平衡的原则,合理布局服务性设施和公益性设施。目前,这类资源有过分偏重商业利益的倾向,导致景区内集聚了太多的商业服务项目,不利于发挥其公益性。(4)由政府通过特许制度引进、开发商投资建设形成的资源,公共资源交易中心应通过特许合约确定政府和商业机构的权责利,在保证这类资源的建设和利用有利于公共利益的前提下,通过具有充分竞争性的招标拍卖制度,确定项目的开发建设者,并以特许合约的形式授予投资者建设开发和经营的权力。

3、创新管理制度,形成公开透明、具有较强竞争性的经营性公共资源经营权特许制度

用好公共资源,关键是建立良好的在制度:(1)对于政府作为投资主体建设的以公益性为主的公共资源,如各类博物馆、文化宫、体育文化设施等,其附属商业设施应由公共资源交易中心组织招标、拍卖。(2)对于政府建设的以商业性为主要功能的设施,应通过竞争性经营权特许制度确定开发经营者,将这类资源的维护、管理和经营职能授予经营者。(3)在设计经营性公共资源经营权的配置模式时,应考虑减少不必要的经营权层次,尽可能让经营权直接面向直接经营者,尽量降低经营权配置过程中的寻租效应。比如,出租车运营权的配置模式,就可以考虑开放市场,同时组建行业协会。

4、对公共资源交易中心的费用和收入实行部门预算管理,收支两条线

交易特许经营权所获得的收入,属于政府的部分应全额纳入财政预算管理,尽量消除利用公共资源寻租腐败的利益激励因素。

 

 

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